신라의 지방제도 정비는 개혁군왕이었던 지증왕 때 시작된다.
지증왕은 즉위 3년에 백성들의 말 못할 고통이었던 순장(殉葬)을 금지하고, 소를 몰아서 밭갈이(牛耕)하는 법을 개발해 농사를 권장했다. 즉위 4년(503년)에 국호를 신라(新羅)라고 정하고, 임금의 호칭을 왕(王)으로 정했다.
지증왕은 신라(新羅)라고 정한 국호 속에 나라의 비전을 담았다. ‘신(新)’에서 내치(內治)를 의미하는 덕업일신(德業日新)의 뜻을 담았고, ‘羅’에서 외치(外治)에 해당하는 ‘망라사방(網羅四方)’의 의미를 녹였다. 이어 우경(牛耕)을 실시하고, 지방에 주군현(州郡縣)제도를 실시했다.
통일후 영토가 넓어지면서 신문왕 5년(685년)에 지방을 9주 5소경으로 편제하고, 중앙 집권 체제를 강화했다. 9주의 장관은 군주라 했다가 나중에 총관으로 바뀌면서 군사적 기능은 약화되고, 행정적 기능이 강화되었다.
수도 서라벌은 동남쪽에 지우쳐 영토를 관리하는데 불편함이 있었다. 다섯 개의 소경은 수도 경주의 지역적 치우침을 보완하기 위한 장치로 보인다. 5소경에는 왕족과 귀족들을 내려 보내 통치하게 했다.
5소경은 북원경(원주), 중원경(충주), 서원경(청주), 남원경(남원), 금관경(김해)였다. 5소경은 중앙정부가 직할로 관리한 지방 거점이었다.
선덕왕때 강릉에도 소경을 두고 관리를 배치했지만, 이 지역이 말갈(靺鞨)과 연결되어 있다 하여 소경을 폐지하고 주를 만들었다.
또 반란을 일으킨 지역이나 정복한 지역에 향·부곡의 특수 행정 구역을 설치했다. 또 지방 귀족의 자제들을 경주에 머물게 하는 상수리 제도를 실시하여 지방에서 세력화하는 것을 견제했다.
군사 조직은 중앙에 9서당을 두고, 지방에 10개 정을 두었는데, 각 주마다 1개 정을 설치하고, 가장 넓은 한주(漢主)에는 2개 정을 두었다.
